晚清的宣示预备立宪、钦定宪法大纲及制定资政院、省谘议局章程

一、清廷宣示预备立宪

迫于内外压力及立宪舆论，清廷于 1906年9月1日明诏《宣示预备立宪谕》，谕令将在准备完善后实行宪法。谕令主要内容如下：

各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。……时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而诏大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官制分别议定，次第更张。并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明晰国政，以预备立宪基础。……俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法,妥议立宪实行期限，再行宣布天下。①

此谕令对宪政的理解基本上是准确的，即实行宪法，取决公论，明定权限，财用及政务公之于黎庶。而宪政的核心在于明定君权、民权。

对此，谕令的立场是，大权统于朝廷，庶政公诸舆论；此大权应指事涉主权之权而不是“大小”之权，属于君权之权力；而庶政应指教育、财用、政务、武备、巡警等国内行政，可公诸民权。

谕令所谓预备立宪的含义，是指从官制入手进行政体改革，同时厘定法律，推行新政，作为预备立宪之基础。但是对立宪之具体时期含糊其词，只说数年后“妥议立宪实行期限”，这不免使倡言立宪的开明派心生疑虑。

不过清廷也以议定官制表明它在行动。

1906年11月清廷颁布中央官制设立方案，内阁及军机处、外务部、吏部、学部、民政部（之前为巡警部）、度支部（原户部）、礼部（合并太常、光禄、鸿胪寺）、陆军部（原兵部，原练兵处、太仆寺并入，海军部及军咨府未设前职能在陆军部）、法部（原刑部）、大理院（原大理寺）、理藩部（原理藩院）等1阁11部政府体制确立，一个仿行现代政府的中央政府体制总算有了样子，并使王制和帝制时期的三公九卿制到此终结。

不明确立宪具体日期，官制议定也给人换汤不换药的感受，这是慈禧的不智，也表明慈禧立宪并非出于真心，当然，反对立宪的御史刘汝骥、内阁学士文海等的反对意见，以及一些大臣（如于式枚）所持的渐进立宪主张，或许也对慈禧的决心有所影响。

但慈禧也不是全然将预备立宪作为政治游戏，她应是抱着且走且看的态度，异常谨慎的对待立宪改制而已，不然，她不会在 1907年8月谕令将1905年底设立的“考察政治馆”，改为“宪政编查馆”了（按：史家也称制宪局），其目的是在资政院未设之前，专办宪政，以重责成。

而袁世凯于是年7月请求再次派大臣赴日德考察宪政的奏折，则为慈禧慎重对待预备立宪、缓解皇族宗亲在立宪问题上的分歧起了“事缓则圆”的作用。

随后，1907年9月和10月，清廷又颁布《设资政院谕》和《着各省速设谘议局谕》。明言因“中国上下议院，一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础”，但各省“亦应有采取舆论之所，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储材之阶。”②在中央政府设资政院以筹备议院，在省设谘议局以布行地方自治之政，对预备立宪来说，不失为务实可行之策。

经一年准备，1908年7月8 日，清廷的资政院院章之总纲、选举两章奏准颁行，又一年，修订后的《资政院选举章程》（计10章65条及附则2条）及《资政院选举章程》、《议事细则》、《分股办事细则》、《资政院旁听规则》、《各部院衙门官互选资政院议员详细规则》等颁布。同时，颁行《谘议局章程》和《谘议局议员选举章程》等。

1906年《宣示预备立宪谕》颁发后，康有为不落人后，宣布将保皇会改名为国民宪政会。

12月，国内郑孝胥、张謇、汤寿潜对清廷立宪颇欣喜，在上海成立预备立宪会。

1907年10月17日，梁启超暂停《新民丛报》，转而组织政党性质的“政闻社”，他按照自己对宪政的理解，提出了政闻社所持主义四大纲：

（1）实行国会制度，建设责任政府；（2）厘定法律，巩固司法权之独立；（3）确立地方自治，正中央地方之权限；（4）慎重外交，保持对等权利。③

梁启超运作政闻社，将清廷恼恨的康有为排斥在外，表明他与清廷明显的合作倾向。在政闻社成立会上，梁启超刚刚讲了各开场白，革命党人张继、金刚、陶成章等便率人砸了梁启超的场子，闹得成立会不欢而散。并且孙文一派革命党人嘲笑他在与朝廷调情，④表现出极度的反感情绪。

二、钦定宪法大纲

但梁启超不为革命党人的情绪所动，将政闻社一些成员秘密送回国内，与国内支持立宪的各种力量联络，积极地推动社会贤达、学生和海外团体，要求早日成立议会和立即颁布宪法。

在梁启超和国内张謇等人推动下，各省一时之间出现了几十个“宪友会”。这些宪友会代表纷纷前往北京，请求早日颁行宪法，部分旗人也加入到这个行列⑤，慈禧不得不于1908年 8 月27日颁发《钦定宪法大纲》⑥以作应付，以“逐年筹备事宜清单”的方式，将制宪时间明确为此后的第9年，即1917年（光绪四十二年），目的是希望在自己有生之年可控制制宪过程。

《钦定宪法大纲》规定的“君上大权”如下：

1、大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。

2、君上神圣尊严，不可侵犯。

3、钦定颁行法律及发交议案之权。（凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行。）

4、召集、开闭、停展及解散议院之权。（解散之时，即令国民重行选举新议员，其解散之旧议员，即与齐民无异，倘有抗违，量其情节以相当之法律处治。）

5、设官制禄及黜陟百司之权。（用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预。）

6、统率陆海军及编定军制之权。（君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行。凡一切军事，皆非议院所得干预。）

7、宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权。（国交之事，由君上亲裁，不付议院议决。）

8、宣告戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。

9、爵赏及恩赦之权。（恩出自上，非臣下所得擅专。）

10、总揽司法权。委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。（司法之权，操诸君上，审判官本由君上委任，代行司法，不以诏令随时更改者，案件关系至重，故必以已经钦定法律为准，免涉分歧。）

11、发命令及使发命令之权，惟已定之法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。（法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改废法律。）

12、在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用。惟至次年会期，须交议院协议。

13、皇室经费，应由君上制定常额，自国库提支，议院不得置议。

14、皇室大典，应由君上督率皇族及特派大臣议定，议院不得干预。钦定宪法大纲还有三个附条，分别是臣民权利义务、议院法要领和选举法要领，略去。

在这份《钦定宪法大纲》中，按照日本君主立宪体例，明确了君权、议院职权、和议院选举的要领，详细列出了1908－1917年间逐年立宪筹备事宜，明确载明1917年宣布宪法、颁布议院法和上下议院议员选举法。明定9年时间，是参照日本1889年宣布立宪，到1898年颁布宪法，前后用了9年。

宪法大纲由慈禧亲自裁定，内容基本抄自1898年日本帝国宪法，比日本宪法给予天皇的权力要大，论者常认为这是将君权宪法化而已⑦，也有认为此大纲不具评论价值，⑧梁启超即指宪法大纲“涂饰耳目，敷衍门面”，因而引发立宪派及朝野热心于立宪人士的普遍不满。⑨

不管如何评价这份大纲，都应该承认大纲对近代国家之权力的认识是清晰和明确的，它至少理出了10种以上的国家之最高权力，如颁行法律之权，设官制禄及黜陟百司之权，统率陆海军及编定军制之权，宣战、媾和及订立条约之权，司法权，发命令及使发命令之行政权，宣告戒严之权，爵赏及恩赦之权，紧急国事处置权等。这表明向西方学习近代国家制度已经取得了部分的进展。

三、对晚清立宪运动的再认识

尽管清廷未能如欧洲民族国家那样，按照三丨权丨分丨立原则，仔细区分行政权、立法权和司法权之间相互制衡的那些原则和使原则被确认的政治原理，而是将三权集中于君主，且唯恐君主失去对这些权力的控制；但这并不表示其他人是明白的和正确的。

如果真的明白的话，就不会发生共和时期行政权与立丨法权及司丨法权混杂一起的那么多怪现象了，即使革命党人也是如此，1927年成立的南京国民政府以党丨权丨代君权统摄行政权、立丨法丨权和司法权的做法，就很好地说明了这一点。

导致这一情形的原因有很多，但主要的恐怕还是近代民族国家形成和三丨权丨分丨立原则确立的那些思想背景，与《钦定宪法大纲》颁布时中国面临的思想混乱大异其趣。

中国并不是为了自由和平等这些政治权利而对民权给予特别重视的，即不是为了要平衡平民和贵族之间在政治权利上的不平等，或者要平衡商业新贵与传统世袭贵族之间对政治权力的争夺而需要设立上下院的两院制议会；

中国是为了抗衡西方对中国主权的肆意践踏、对中国财富的公开掠夺而探寻抵御外侮的可行策略时，注意到了除工商业之外欧洲政治制度的可借鉴性质。

在立宪派所持的引进西方宪法的理念中，只有一点与欧洲社会革命时期激进思想者的想法是相似的，这就是要削弱强大的、几乎不受限制的君权。

但就君权需要受到限制这一点而言，中国与革命的欧洲和立宪的日本并不完全相同。欧洲产生限制君权的思想背景是其贵族－平民社会结构中本来给予君主的权力就是有限的，而中世纪欧洲的君主们借助教会力量所增强的君权，在持续3个多世纪（16－18 世纪）的宗教改革运动后，面临着恢复到有限君权的状态。

而日本的君权在幕府时期并不比东周时期周王的实际权力多多少，君主立宪反而是将天皇本来并不有效的君权有效地予以了保障，甚至还扩大了君主的实际权力。

但中国帝制时期的君权既不存在被扩大的问题，也不存在被削弱的问题，因为从君权被确立那一刻起，它除了要受“君子受命于天”、“天下为公”观念和“法天则地”原则限制外，并不存在其他的需要去限制它的理由。

而现在需要去限制君权的理由，并不是这些观念和原则有问题，而是君权没有被君主有效地用来抵御西方的外侮！

假如君主可以通过君权的有效运用来化解中国面临的民族存亡压力，君权的存续并不会成为思想纷争的原因，康有为即始终相信光绪可以做到变法以强盛中国，梁启超在1903年后因对法国革命的恐惧而不得重新相信曾经让他失望的君主，孙文等革命党人出于狭隘的汉民族主义或者假借民族主义而要去推翻君权，而不是削弱君权。

另一个因素是，满清皇室（及君主代理人慈禧）并不是如日本天皇那样自愿出让部分君权而是被迫出让君权，至少政治形势朝着越来越不利于君主和君权的方向发展。

这对理解宪法大纲对君权的反复甚至是过渡强调是重要的，即我们不能假定慈禧只是一个对权力极度迷恋和保守顽固的人，她同时也是一个女人和对满清皇室倾心相护的人，但她用的却是最错误的方法，就像她对年轻的光绪皇帝所采取的错误方法一样，她的错误意味着中国会被她囚禁于帝制藩篱之中；其实，如果她主动地打开帝制之门，使宪法成为平衡君权和民权的法器，士绅政治共同体或许不会产生背离君权的动机。

而对于民权，向来以平等主义精神作为社会秩序基石的中国来说，并不是一个太难解决的问题。乡间的农民们除了不能骂皇帝之外，他们缺少的到底是什么样的权利？难道需要他们用失去土地的权利来交换投票选举议员的权利，还是需要给予他们公开咒骂皇帝的权利来交换他们安居乐业的权利？这是那个时代的革命者并没有给人民说清楚和给予保证的。

他们自以为是地认为西方的民权可以帮助中国强盛，但恰恰忘记了民权本身并不能强兵富国，因为民权并不是通过投票选举这种政治游戏就能赋予人民的，它建立在对人民自谋营生权利的尊重和维护基础上，对于生活在乡村自治共同体中的绝大多数国民来说，要让他对自己所不熟悉的人或政党或政治原则进行投票，等于是在戏弄他们——不然何以能将愚昧落后的帽子扣在他们头上？孙文等革命者恰恰忘记了，如果不能取得这些不需要明白言论自由为何物的人的支持，革命永远只能是纸上谈兵——在乡村生活共同体中的人们通常是用信念和行动而不是纸质选票来投票。

然而，包括立宪者、革命者和史家在内的几乎所有人，却都天真地认为，只要有了一部美国或日本那样的宪法和上下两个议院，中国强盛就可以实现了。

这是将宪法当作了美国大学的博士文凭——一张流行的国家文凭，以为只要有了这张文凭，就可轻松地在大陆找到一份年薪1亿的高尚工作！退一万步来说，即使将宪法当作文凭，须知道取得博士文凭尚需3年时间，要具备施行宪法的条件至少也得需要3个3年时间，只要算一算辛亥革命后中国用了多少时间才将孙文提出的五权丨宪丨法予以落实，就知道9年时间对于一个有2132年帝制历史的国度来说，实在是不算长的一个时间。而清廷在“逐年筹备事宜清单”中所列预备立宪期间每年要完成的工作，也的确是实行宪政和建立责任制内阁所必须的。

“逐年筹备事宜清单”所列各项筹备事宜，主要包括：

（1）颁布省谘议局、资政院章程及选举章程，筹备和设立谘议局、资政院，以作上下议员之预备，且制定和颁布议会法和议院选举法；

（2）颁布城乡地方自治章程及厅州县地方自治章程，并筹办、推行和一律实行各级地方自治；

（3）制定和颁布户籍法，调查各省人口及汇总各省人口；

（4）编辑国民识字课本，并试办、推行和普及各级国民识字学塾，使人民识字义者三年内（1915－1917 年）达到 5％，提高国民素质；

（5）编订及颁布民律、商律、刑律、刑事民事诉讼律等法典并实行之；

（6）厘定、建立和实行京师及各级新官制，编定文官考试章程、任用章程、官俸章程并实行之；

（7）调查各省及全国岁出入总数，颁布地方税、国家税章程并实行之，颁布和实行会计法；（8）试办各省预算决算、全国预算决算并建立预算决算制度，确定皇室经费，设立审计院；（9）颁布法院编制法，设立行政审判院，试办及设立直省府厅州县城治各级审判厅，试办及设立乡镇初级审判厅；

（10）建立和完备厅州县巡警及乡镇巡警体制；

（11）变通旗制，设弼德院顾问大臣，宣布和筹备君主立宪皇室大典。⑩

如果皇室和立宪派能够真心和认真地按照筹备事宜清单筹备立宪，未必不会有一个结果。但立宪派期望的是速开国会，等不及9年筹备期，而皇室及慈禧不过是以此清单暂时缓解立宪的压力。慈禧如将预备立宪全权交于光绪而不阻挠，满清不至于那么快陷入离心离德境地，以至于只是筹备设立了省谘议局和资政院，便失去了对政局的控制。如若孙文不是鼓噪革命，是不是需要后来（1924年）的军政、训政而达宪政的共和之路（建国方略）设计呢？且孙文之训政的核心是地方自治，其自治计划亦不如清室详尽可行。

【本文完】

注释：

①夏新华等整理，近代中国宪政历程：史料荟萃，第52页。

②夏新华等整理，近代中国宪政历程：史料荟萃，第80－81页。

③李剑农著，中国近百年政治史（1840－1926），第234页。

④徐中约著，中国近代史，第 330 页。并参见：李剑农著，中国近百年政治史（1840－1926），第 236 页。

⑤徐中约著，中国近代史，第 330 页。

⑥录自：夏新华等整理，近代中国宪政历程：史料荟萃，第127－129页。

⑦夏新华持此意见，见：近代中国宪政历程：史料荟萃，第 127 页注释。

⑧李剑农持此意见，见：李剑农著，中国近百年政治史（1840－1926），第 239 页。

⑨夏新华等整理，近代中国宪政历程：史料荟萃，第 127 页注释。

⑩录自：夏新华等整理，近代中国宪政历程：史料荟萃，第 129－133 页。

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