随着中国革命进入新的高潮，中国共产党召开全国土地会议，颁布《全国土地法大纲》；中共中央召开十二月会议，制定了夺取全国胜利纲领与各项政策。这些重大举措，推动了解放区土地改革运动和解放战争的胜利发展。在中共中央的领导下，在陕甘宁边区人民的大力支持下，西北战场战局发生了根本改变。解放战争的主要战场逐步从解放区推向国民党统治区，中国革命的胜利指日可待。为了全力组织人民解放军同国民党军进行最后的决战，筹划建立新国家大计，中共中央决定离开工作和战斗了13年的陕北，迁往华北，移驻西柏坡，迎接新中国的诞生。

中共中央《关于土地问题的指示》（即“五四指示”）发布后。除转入战略进攻后开辟的新区外，在老区（抗战胜利前解放的地区）、半老区（抗战胜利时的收复区和战略进攻前解放的地区）已基本解决农民的土地问题。但是，还有三分之一的解放区没有进行土地制度改革；已经进行土地改革的地方，有的也不够彻底。

1947年1月10日，为了总结前一段土地改革工作的经验，推动解放区土地改革运动进一步发展，刘少奇向邓小平、薄一波、邓子恢等解放区领导人发出电报，征询他们对彻底解决土地问题的意见。“（一）是否由各解放区政府各自颁布法令，发行土地公债，征购一切地主多余的土地，无代价分给农民，以便采用一般合法方式最后取消地主这一个阶级？”“（二）在分配土地问题上，党内和党外都有一部分人企图窃取土地改革的果实，分占更多的土地，这就是一种富农路线的分配方法，而与贫农平均分配原则相对抗。在这些分配不公，引起农民不满的地区，是否应提出重新分配的口号，或只实行个别填平补齐即够？”“（三）解决土地后转入生产，有何困难及如何解决此项困难？”当天，中共中央致电各中央局、各区党委，告知决定“在今年五月四日召集土地会议，讨论和解决土地改革中的各种问题”。

这时，如何彻底解决土地问题，中共中央进行了多方面的探索。刘少奇在致邓小平等解放区领导人的电报中，提出可否“发行土地公债，征购一切地主多余的土地，无代价分给农民”的设想。当时，陕甘宁边区曾在一些地区试办土地公债，刘少奇对此进行了总结。刘少奇在2月8日为中共中央起草的《关于陕甘宁边区若干地方试办土地公债经验的通报》中指出：“土地公债的办法可使我们的土地改革增加一般的合法地位，减少中间派资产阶级的反对。”这表明中共中央曾认真考虑采取对社会震动较小的办法，而不是采取无偿没收的办法，来完成土地改革。但是，全国各地紧张的战争局势，要求必须在较短时间内果断有力地解决土地问题，使这一比较温和的办法丧失了实现的可能。

国民党军发动对陕北重点进攻后，中共中央撤离延安，原定5月在延安召开的全国土地会议不得不延期召开。3月29日，由刘少奇、朱德、董必武等组成的中央工委赴晋察冀解放区，进行中央委托的工作。4月4日到达山西兴县晋绥军区司令部，和贺龙、李井泉谈话中了解晋西北各方面的情况特别是土地改革方面的情况。从晋西北向晋察冀解放区行进中，刘少奇、朱德等一路调查华北解放区的情况，发现解放区很多地方还没有全面开展土地改革，很多老百姓土地分配不均匀，或者甚至没有分到土地。尤其看到晋西北解放区人民生活的贫困状态，深感不安，认为不改变这种状态，会引起群众对共产党的不信任，难以支持长期战争。他写信告诉晋绥解放区的领导，阐述了对晋绥地区人民的贫困和土地改革的看法，告诫大家应该提高警觉，关心群众生活，发展生产，进行土地改革。他指出：“只有充分发扬群众的民主，才能清除我们党内及政府内一切贪污腐化及官僚主义的现象，才能肃清社会上数千年来的封建残余。”4月24日，刘少奇、朱德向中央系统汇报在晋绥地区了解的情况，并提出改进的意见，受到中共中央和毛泽东的重视，并把他们的信件转发给晋绥分局，要求他们坚决执行。

中共中央工委到达晋察冀解放区后，原定在延安召开的全国土地会议改在河北平山县西柏坡召开。5月31日，刘少奇、朱德联名向各中央局发出通知：“全国土地工作会议急需召开，兹决定7月7日在晋察冀之平山县开会，望各地赴会代表于7月7日以前赶到平山报到。”7月12日，中央工作委员会正式成立。全国土地会议在中央工作委员会直接领导下召开。

1947年7月17日至9月13日，全国土地会议在平山县西柏坡召开。出席会议的有中共中央工委的主要领导刘少奇、朱德、董必武、彭真等和全国各解放区的主要领导人，以及华北地区大多数地委、晋察冀野战军各旅的代表共107多人。会议过程大体分为两个阶段：

第一阶段，从7月17日至8月下旬。刘少奇在开幕式上讲了这次会议的目的和任务，“召集这个会议的目的是总结经验，交流经验，以便给以后的运动——群众运动、土地改革运动等等运动以新的指导”。他还说：“五四指示到现在一年多了，许多地方的农民要求一部分得到了满足，还有些地方不彻底，有些地方的农民并没有起来要求，经过我们发动才有了这个运动。这个运动一年多是轰轰烈烈的，有了很多经验。”“根据群众运动的实践经验来校正我们的五四指示是否正确，并且制定一个新的指示交给人民，这个时机现在已经成熟了。”朱德、董必武也在开幕式上讲了话。会议听取各地关于土改情况的汇报，研究讨论各地提出的问题和解决的办法。在土地会议召开期间，中共中央指示：“在实行土地改革过程中如何改造党政及群众组织与工作甚为重要，望会议中加以讨论。”这样，在土地改革中怎样解决党内不纯的问题逐渐成为会议关注点。通过一段时间的工作，刘少奇进一步了解各解放区的土改情况，特别注意研究各地农民最迫切的要求是什么，认为当时实现农民这些要求的主要障碍是党组织和干部中存在的严重问题。8月4日，在向中共中央的报告中，刘少奇主张：“全党确定经过贫农组及农会发扬民主，以完成土改并改造党政民各组织及干部的方针。一切党的组织和干部，必须完全忠实和正确实行此方针，并很好完成任务。如有党的组织和干部不能有效执行此方针者，即由上级组织派遣工作团直接执行此方针。”8月13日，中共中央批示：“完全同意你的意见，将四日报告所述方针提到全国土地会议上去讨论。我们认为你所提的原则是正确的。”按照中共中央的指示精神，刘少奇在8月20日、21日，连续两天在会议上作了长篇报告，指出全国土地会议的中心是要彻底进行土地改革，要实行土地改革，就一定要建立一个能够彻底实行土地改革的组织，党要建立能够彻底实行土地改革的党。

第二阶段，从8月底到9月13日，主要讨论土地改革政策，制定《中国土地法大纲》。7月下旬，中共中央在陕北靖边县小河村召开扩大会议。毛泽东在会议上提出：“土地政策今天可以而且需要比《五四指示》更进一步，因为农民群众的要求更进了一步。平分是原则，但按照情况可以有某些伸缩。”9月1日，新华社发表了《学习晋绥日报的自我批评》的社论，传达了这个精神。9月5日，刘少奇致电中共中央，报告了会议的议程，并用一系列数字分析后认为彻底平分土地利多害少，请示中央彻底平分土地的原则问题，决定普遍实行彻底平分，由全国土地会议通过一个公开的土地法大纲。9月6日。中共中央复电中共中央工作委员会，指出：”平分土地利益极多，办法简单，群众拥护，外界亦很难找出理由反对此种公平办法。中农大多数获得利益，少数分出部分土地，但同时得了其他利益（政治及一般经济利益）可以补偿。因此土地会议应该采取彻底平分土地的方针，将农村中全部土地、山林、水利，平地以乡为单位，山地以村为单位，除少数重要反动分子本身外，不分男女老少，在数量上（抽多补少）、质量上（抽肥补瘦）平均分配。”中共中央确定平分土地原则后，刘少奇亲自参与赶写《中国土地法大纲》。9月11日草稿交大会讨论，听取代表的意见。9月13日，会议正式通过《中国土地法大纲（草案）》。经中共中央批准后，《中国土地法大纲》于10月10日颁布实施。

《中国土地法大纲》规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”；“废除一切地主的土地所有权”；“废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权”；“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务”。《中国土地法大纲》规定了彻底平分土地的基本原则，即：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”《中国土地法大纲》还规定：“乡村农民大会及其选出的委员会，乡村无地少地的农民所组成的贫农团大会及其选出的委员会，区、县、省等级农民代表大会及其选出的委员会为改革土地制度的合法执行机关”。

历时近两个月的全国土地会议和会议通过的《中国土地法大纲》，为在全国消灭封建土地制度提供了一个蓝本，指引亿万农民摆脱了封建土地制度的压迫，为全国解放战争的胜利提供了广泛的群众基础和物质力量。

（编辑 邹吉钧）